Saat ini, aspek yang paling banyak dibahas dalam agenda reformasi pajak di Indonesia adalah administrasi dan pajak penghasilan (PPh) badan. Sementara itu, PPh orang pribadi (OP) tidak terlalu banyak diulas, terutama dalam hal perlindungan bagi masyarakat berpenghasilan rendah.
Salah satu fasilitas bagi kelompok ini mencakup desain keringanan pajak (tax relief). Lantas, sejauh mana desain skema keringanan PPh OP di Indonesia dirasa ideal untuk menjawab tantangan ke depan?
Terdapat empat tantangan dalam mendesain keringanan PPh OP. Pertama, ancaman perlambatan ekonomi. Jurus countercyclical yang bersifat relaksasi melalui keringanan PPh OP dapat menentukan kestabilan pertumbuhan ekonomi. Keringanan pajak akan berdampak bagi disposable income untuk konsumsi rumah tangga dan tabungan.
Kedua, merefleksikan ability to pay. Keringanan pajak merupakan refleksi konsep PPh sebagai pajak subjektif, yaitu pengenaan PPh harus memperhatikan keadaan pribadi dari subjek pajak, termasuk keadaan apakah subjek pajak itu mempunyai kemampuan membayar pajak atau tidak (ability to pay).
Keringanan pajak sekaligus mencerminkan pendapat Montesquieu bahwa untuk dikenakan PPh, penghasilan neto harus dikurangi terlebih dahulu dengan suatu jumlah yang memungkinkan subjek pajak dan keluarganya dapat ‘hidup minimum’ (Vivian, 2006).
Ketiga, menjamin kesetaraan melalui sistem progresif. Skema keringanan pajak akan menentukan redistribusi penghasilan yang lebih adil. Namun, ada kalanya interaksi antara keringanan pajak dan tarif yang progresif justru lebih menguntungkan wajib pajak berpenghasilan tinggi.
Keempat, momentum era meningkatnya penerimaan PPh yang selaras dengan datangnya bonus demografi. Dominasi penduduk usia produktif hanya akan sia-sia jika tidak dimanfaatkan secara optimal oleh pemerintah (Darussalam, Septriadi, dan Dhora, 2018).
Pada saat yang bersamaan, kita menyadari struktur penerimaan pajak Indonesia yang kurang berimbang, ditandai minimnya kontribusi PPh OP. Oleh karena itu, strategi meningkatkan partisipasi dan kepatuhan wajib pajak OP—termasuk melalui keringanan pajak—perlu dikedepankan.
Pada dasarnya, skema keringanan PPh OP dapat dikategorikan menjadi tiga jenis: (i) pembebasan atas jenis penghasilan tertentu (exemption), (ii) pengurangan atas penghasilan neto (deduction/allowance), serta (iii) metode kredit pajak yang bisa mengurangi jumlah pajak terutang.
Kita menganut mekanisme allowance melalui Penghasilan Tidak Kena Pajak (PTKP). PTKP merupakan ambang batas penghasilan yang bisa dikenai pajak, yang juga menegaskan masyarakat miskin tidak perlu membayar pajak. Ini juga ditunjukkan dari nilai PTKP yang di atas nilai Upah Minimum Regional.
Alternatif
Sayangnya, diskusi mengenai keringanan PPh OP di Indonesia lebih dititikberatkan pada nilai PTKP. Padahal, nilai yang tinggi tersebut bisa jadi disebabkan karena bentuk keringanan pajak bagi WP OP di Indonesia secara dominan tercermin hanya dalam PTKP.
Ini juga menjelaskan mengapa OECD (2018) dan IMF (2018) secara khusus memberikan catatan atas nilai PTKP bagi usulan pembenahan sistem pajak Indonesia. Kedua institusi tersebut sepakat batasan PTKP di Indonesia sudah cukup tinggi sehingga tidak perlu menaikkannnya (Vissaro, 2018).
Walau demikian, alternatif desain keringanan pajak yang dapat menjawab keempat tantangan tadi sebenarnya masih ada. Pertama, mengubah PTKP (standard deduction) menjadi itemized deduction. Melalui itemized deduction, ada komponen yang bisa dikurangi dari penghasilan selain PTKP.
Sebagai contoh, biaya transportasi kerja, biaya pengasuhan anak, dan sebagainya. Pada itemized deduction yang dikunci adalah jenis pengeluarannya dan bukan nilainya. Ini sebagaimana yang dilakukan oleh Singapura dan Malaysia.
Kedua, mengubah skema allowance menjadi kredit (non-refundable tax credit), seperti yang dilakukan di Amerika Serikat dan Kanada. Melalui skema ini, pengurangan yang tadinya dilakukan di tingkat penghasilan neto, diubah menjadi pengurangan di tingkat pajak yang terutang.
Kedua opsi ini dirasa lebih mampu menjamin progresivitas sistem pajak dan mencerminkan ability to pay (Lowry, 2017). Adanya itemized deduction dan kredit pajak juga dirasa ‘lebih menarik’ bagi WP OP sehingga partisipasi dan kepatuhan dapat meningkat.
Persoalannya, keduanya lebih rumit secara administrasi. Sebagai ilustrasi, penerapan itemized deduction mewajibkan pelampiran bukti dan dokumentasi pengeluaran. Kerumitan inilah yang menyebabkan beberapa negara cenderung memilih standard deduction (Slemrod dan Yitzhaki, 1994).
Pada akhirnya, pemilihan desain keringanan PPh OP di Indonesia dapat melihat filosofi, administrative feasibility, dan komparasi. Namun, desainnya harus dikembalikan kepada kemampuannya dalam menjawab empat tantangan di atas, dan bukan dibatasi oleh kendala administrasi semata.
